Реформирование института торгов по продаже имущества должников в процедурах банкротства: законодательные инициативы и их практическое применение

Автор: Ершов Денис Валерьевич.

Статья опубликована в журнале “Предпринимательское право”. 2018. № 4. С. 42 – 49.

Аннотация. В статье рассматриваются основные подходы (концепции) к изменению порядка проведения торгов по продаже имущества должника в процедурах банкротства, содержащиеся в различных законопроектах, дается оценка рассматриваемым предложениям, делается вывод о целесообразности и возможности практической реализации законодательных инициатив, высказывается авторская точка зрения по вопросу совершенствования существующего порядка проведения торговых процедур.
Ключевые слова: электронные торги, несостоятельность (банкротство), продажа имущества должников, реформирование системы торгов, открытые торги, единые имущественные торги, голландский аукцион.

С момента принятия первого нормативно-правового акта о несостоятельности (банкротстве), которым являлся Закон РФ от 19.11.1992 № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», прошло более двадцати пяти лет, ознаменованных непрерывным поиском законодателем наиболее эффективных процедур, обеспечивающих сбалансированный учет интересов всех участников дела о банкротстве.
Представляется, что целями совершенствования правового регулирования несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации и результатами законодательного реформирования отдельных институтов банкротства должны стать повышение эффективности и сокращение сроков проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, повышение доходов от реализации имущества должника в делах о банкротстве и, как следствие, увеличение размера погашения требований кредиторов.
Продажа имущества должников при невозможности восстановления их платежеспособности имеет определяющее значение для защиты имущественных интересов кредиторов и достижения целей банкротства. В целях обеспечения открытости и равного доступа к участию в торгах по продаже имущества должников, предупреждения злоупотреблений со стороны арбитражного управляющего и других заинтересованных лиц, повышения доходов от продажи имущества должника в п. 7 ст. 110 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) Федеральным законом от 30.12.2008 № 296-ФЗ были внесены изменения, предусматривающие обязательную электронную форму проведения торгов.

В соответствии с нормами ст. 110, 139 Закона о банкротстве имущество должника может быть реализовано посредством проведения торгов в три этапа, каждый из которых является обязательным и последовательно сменяет предыдущий:
– первые торги (аукцион, конкурс) на повышение начальной цены продажи лота;
– повторные торги (аукцион, конкурс) на повышение начальной цены продажи лота с начальной ценой на 10% ниже начальной цены на первых торгах;
– торги посредством публичного предложения с последовательным снижением начальной цены продажи лота и признанием победителем участника, который представил в установленный срок заявку на участие в торгах, содержащую предложение о цене имущества должника, которая не ниже начальной цены продажи имущества должника, установленной для определенного периода проведения торгов, при отсутствии предложений других участников торгов по продаже имущества должника посредством публичного предложения.

В случае если несколько участников торгов по продаже имущества должника посредством публичного предложения представили в установленный срок заявки, содержащие различные предложения о цене имущества должника, но не ниже начальной цены продажи имущества должника, установленной для определенного периода проведения торгов, право приобретения имущества должника принадлежит участнику торгов, предложившему максимальную цену за это имущество.
Анализ статистики проведения торгов в электронной форме за 2011−2017 годы свидетельствует о низкой эффективности действующего механизма реализации имущества должников: из общего количества проведенных первых и повторных торгов (аукционов) в 2014 году состоялось 7%, в 2015 году – 12%, 2016 году − 5 %, в 2017 году − 5% .
Имущество должников в основном было реализовано на торгах посредством публичного предложения. Доля состоявшихся торгов, проводимых посредством публичного предложения, составила в 2015 году − 53%, в 2016 году − 46%, в 2017 году − 51% .

Таким образом, в результате первых и повторных торгов, проводимых, как правило, в форме аукциона на повышение, реализуется лишь незначительная часть имущества должников, выставляемого на торги. Вместе с тем проведение каждой торговой процедуры требует значительных материальных затрат: расходы на публикации о проводимых торгах в газете «Коммерсантъ», в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве (далее − ЕФРСБ), в местном органе печати, расходы на оплату услуг оператора электронной торговой площадки (далее − ЭТП) и организатора торгов (при наличии), а также существенно увеличивает сроки реализации имущества и соответствующих процедур банкротства (закон устанавливает, что прием заявок должен быть осуществлен в срок не менее чем 25 рабочих дней).
Мнение о неэффективности действующего механизма реализации имущества должников неоднократно высказывалось в научных статьях .
Так, в частности, А.Г. Смирных пишет: «Практическая неэффективность такой системы торгов в настоящее время вряд ли может вызывать сомнения… главной причиной этого является общий системный недостаток порядка проведения торгов в процессе банкротства. Принцип торгов «на повышение» неэффективен в подавляющем большинстве случаев из-за чрезмерно высокой оценки имущества (по рыночной, а не по ликвидационной стоимости), продолжительного срока его продажи и общего негативного отношения потенциальных покупателей к приобретению имущества в такой проблемной ситуации, как банкротство» .

Более того, считаем, что проведение повторных торгов с незначительным снижением начальной цены продажи имущества на 10% от начальной цены продажи на первых торгах является нецелесообразным и в большинстве случаев не приводит к достижению цели проведения торгов – реализации имущества должника.
Указанные, а также иные обстоятельства обусловили различные законодательные инициативы, направленные на совершенствование порядка проведения торгов по продаже имущества должников в рамках процедур банкротства, предусматривающие различные концепции развития института торгов.

По количеству и содержанию законопроектов, направленных на реформирование процедуры проведения торгов, можно условно выделить следующие концепции развития указанного института.
1. Концепция «открытых торгов» − проект федерального закона «Об открытых торгах в Российской Федерации», разработчик − Минэкономразвития России, дата создания − 23 августа 2016 г. (далее − Законопроект об открытых торгах) .
2. Концепция «единых имущественных торгов» − проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования имущественных торгов в рамках законодательства о закупках)», разработчик − Минэкономразвития России, дата создания − 23 июня 2017 г. (далее − Законопроект об имущественных торгах) .
3. Концепция «совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве)» − проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», направленный в Аппарат Правительства Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 06.04.2018 № 9029ИТ/Д22и.
Каждый из перечисленных законопроектов характеризуется значительным объемом предлагаемых поправок, поэтому в рамках настоящей статьи будут рассмотрены только основополагающие идеи и принципы реформирования.
Проект федерального закона «Об открытых торгах в Российской Федерации» направлен на унификацию норм, регулирующих вопросы организации и проведения торгов не только в сфере банкротства, но и в иных сферах, в которых торги применяются для определения стороны сделки: аренда государственного и муниципального имущества, приватизация, недро-, земле-, водо-, лесопользование, выдача лицензий в области оказания услуг связи, продажа имущества должников, конфискованного или обращенного в собственность государства имущества и прочих.

Так, в статье 1 Законопроекта об открытых торгах указывается:
«1. Настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, связанные с организацией и проведением торгов, открытых по способу приглашения участников, обязательных в силу нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также принудительных в силу решения суда или исполнительных документов, с заключением договоров и выдачей специальных разрешений по результатам таких торгов или в случае, если торги признаны несостоявшимися» .
За рамками правового регулирования данного Законопроекта остаются отношения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», отношения, связанные с закупкой товаров работ, услуг, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также отношения, возникающие в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах».
Таким образом, концепция «открытых торгов» направлена на объединение всех торгов, открытых по кругу участников, в том числе проводимых в рамках процедур банкротства. Предполагается, что законопроект установит критерии разграничения форм проведения торгов: «электронные» / «традиционные» (молоточные), создаст единую универсальную процедуру проведения торгов, общий закрытый перечень требований, предъявляемых к участникам торгов, к заявке на участие в торгах, оснований для отказа в допуске к участию, единые правила обжалования результатов, правила отбора единого перечня универсальных электронных площадок, порядок и формы привлечения к ответственности оператора электронной площадки за допущенные нарушения, полномочия ФАС России по контролю соблюдения процедуры торгов и порядка заключения договоров, единые основания включения в реестр недобросовестных участников. Кроме того, предлагается осуществить модернизацию и развитие официального сайта торгов как единого источника для получения информации о торгах, их стадиях и результатах, интегрированного с электронными торговыми площадками, на которых проводятся торги.
В соответствии со ст. 15, 16 Законопроекта об открытых торгах торги могут проводиться в форме аукциона и конкурса. При этом система проведения торгов не стала проще, напротив, усложнилась по сравнению с существующей в настоящее время в процедурах банкротства.
Так, согласно п. 6, 7 ст. 13 Законопроекта об открытых торгах в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в торгах не подано ни одной заявки, торги могут проводиться повторно в упрощенном порядке. При этом организатор торгов вправе предусмотреть неоднократность проведения повторных торгов в случае отсутствия заявок на участие. Торги в упрощённом порядке проводятся по общим правилам проведения первоначальных торгов, различия заключаются в сокращенных сроках размещения извещения о проведении повторных торгов, приема заявок на участие в повторных торгах, рассмотрения заявок. При проведении повторных торгов в упрощенном порядке начальная цена предмета торгов (лота) должна быть снижена, но не более чем на пятьдесят процентов.
В случае если повторные торги в упрощенном порядке признаны несостоявшимися в связи с отсутствием заявок на участие в торгах, а начальная цена предмета торгов была снижена до пятидесяти процентов, предмет торгов (лот) может реализовываться на торгах без объявления цены.
Таким образом, Законопроект об открытых торгах предусматривает как минимум трехзвенную систему проведения торгов: первые торги на повышение (аукцион, конкурс); повторные торги на повышение в упрощенном порядке, которые могут проводиться неоднократно (аукцион, конкурс); торги без объявления цены.

Указанный Законопроект вызывает следующие возражения. Во-первых, как уже было сказано ранее, он не упрощает существующую систему проведения торгов, которая является неэффективной с точки зрения временных и материальных затрат. Более того, с учетом того обстоятельства, что повторные торги могут проводиться неоднократно, указанное нововведение способно повлечь значительное увеличение сроков реализации имущества и расходов на проведение торгов.
Во-вторых, Законопроект об открытых торгах не регулирует отношения, возникающие в связи с продажей имущества должников посредством проведения закрытых торгов. В результате принятия указанной законодательной инициативы порядок проведения закрытых и открытых торгов будет регулироваться различными нормативными правовыми актами, что неминуемо приведет к неоправданным различиям в правовом регулировании схожих по своей правовой природе процедур.
В-третьих, и это главное, унификация различных по правовой природе правоотношений в рамках единой универсальной процедуры невозможна без глубинного исследования специфики проведения торгов в каждой из объединяемых отраслей, в ходе которого должны быть выявлены общие принципы организации и проведения торгов, выработан единый понятийный аппарат, четко определен субъектный состав, на который распространяется действие указанных норм, сформулированы общие положения, характерные для любой торговой процедуры, вне зависимости от отрасли применения, а также максимально учтены специфические черты и особенности отдельных торгов, обусловленные характером соответствующей отрасли.

На основании изложенного считаем, что предложения, сформулированные в Законопроекте об открытых торгах, лишены теоретического обоснования и практической пользы.
Еще одной законодательной инициативой, предусматривающей реформирование существующего порядка проведения торгов по продаже имущества должников в рамках процедур банкротства, является проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования имущественных торгов в рамках законодательства о закупках)».
Рассматриваемый Законопроект также разработан Минэкономразвития России, поэтому определенные в нем цели полностью дублируют цели Законопроекта об открытых торгах. Это дает основание полагать, что документ разработан в развитие идей, сформулированных в Законопроекте об открытых торгах. Вместе с тем названные документы имеют ряд концептуальных различий.
Так, в Законопроекте об имущественных торгах сделан акцент не на форму проведения торгов (открытые/закрытые), а на их предмет (продажа имущества). Поэтому предложения, сформулированные в Законопроекте, условно можно назвать концепцией «единых имущественных торгов».
Согласно подп. а п. 3 ст. 1 Законопроекта «имущественные торги − торги по реализации государственного и муниципального имущества (имущественных прав), открытые по способу приглашения участников, закрытые торги по продаже имущества или предприятия должника в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, обязательные в силу нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также имущества в целях исполнения решения суда или исполнительных документов в порядке исполнительного производства, с заключением договоров и выдачей специальных государственных разрешений по результатам таких имущественных торгов или в случае, если имущественные торги признаны несостоявшимися» . Таким образом, и открытые, и закрытые торги, проводимые в рамках процедур банкротства, подпадают под сферу регулирования данного документа.
Вместе с тем данная законодательная инициатива не достигает поставленной цели по выработке единого порядка проведения торгов. Так, в соответствии со ст. 96.6, 96.8−96.11 Законопроекта имущественные торги имеют уже знакомую нам трехзвенную систему: первые торги на повышение (аукцион, конкурс); повторные торги на повышение в упрощенном порядке, которые могут проводиться неоднократно (аукцион, конкурс); торги без объявления цены.
Однако в ст. 96.13 Законопроекта об имущественных торгах, которая посвящена особенностям проведения имущественных торгов по продаже имущества или предприятия должника в ходе процедур банкротства, мы видим совершенно иные систему и порядок проведения торгов. Продажа имущества осуществляется путем проведения имущественных торгов исключительно в форме аукциона. Вместо проведения торгов в форме конкурса вводится положение, согласно которому условиями имущественных торгов могут быть предусмотрены обязательства покупателя обеспечивать надлежащее содержание и использование имущества должника в соответствии с его целевым назначением, а также выполнение иных устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательств.
Имущественные торги проводятся путем последовательного изменения начальной цены продажи имущества на один «шаг аукциона», при этом в течение первого этапа имущественных торгов может быть представлено предложение о цене, равной начальной цене продажи имущества.
После представления предложения о цене имущества имущественные торги далее проводятся путем последовательного повышения цены продажи имущества на один «шаг аукциона».
В случае отсутствия предложений о цене имущества по окончании первого и каждого последующего этапов имущественных торгов осуществляется последовательное понижение цены продажи на «шаг аукциона».
В случае отсутствия предложения о цене имущества по окончании этапа имущественных торгов, в течение которого может быть представлено предложение о цене, равной минимальной, имущественные торги подлежат завершению и их победителем признается участник имущественных торгов, ранее других участников представивший заявку на участие в имущественных торгах.
В случае признания имущественных торгов несостоявшимися арбитражный управляющий принимает решение о проведении повторных имущественных торгов и об установлении начальной цены продажи имущества на десять процентов ниже начальной цены продажи имущества, установленной на первых имущественных торгах.
Повторные (вторые) имущественные торги проводятся аналогичным способом и в случае признания несостоявшимися могут по решению собрания кредиторов проводиться повторно. Начальная цена продажи имущества на повторных (третьих) имущественных торгах и каждых последующих повторных имущественных торгах устанавливается в размере минимальной цены продажи имущества на предыдущих повторных имущественных торгах.

Таким образом, в Законопроекте об имущественных торгах сформулирован принципиально иной по сравнению с действующим порядок проведения торгов, так называемый смешанный тип торгов или голландский аукцион.
Вместе с тем идея реформирования процедуры проведения торгов по продаже имущества должников по принципу «голландского аукциона» не является новой . Более того, в том или ином виде голландский аукцион применяется в сфере банковских и корпоративных отношений . Так, в соответствии с п. 6.2 Положения о порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами, утвержденного Банком России 12.11.2007 № 312-П, кредитные аукционы могут проводиться по «голландскому» способу .
Разделяя в целом идею смешанного аукциона, автором критикуется предлагаемый способ нормативного закрепления нововведений путем внесения дополнительной главы 3.1 «Организация и проведение имущественных торгов» в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ).

В юридической литературе неоднократно указывалось на многочисленные внутренние коллизии норм Закона № 44-ФЗ и несовершенство юридического языка, используемого законодателем . Предполагаем, что изъятие норм о порядке проведения торгов по продаже имущества должников из специализированного нормативного акта, регулирующего отношения в сфере банкротства и включение их в состав федерального закона, разработанного в целях регулирования совершенно иных по правовой природе отношений, вряд ли можно рассматривать мерой по совершенствованию действующего законодательства, поскольку это неизбежно приведет к правовым коллизиям.
Возможно, принимая во внимание указанные выше обстоятельства, Минэкономразвития России параллельно с Законопроектом об имущественных торгах разработало проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», направленный в Аппарат Правительства Российской Федерации письмом от 06.04.2018 № 9029ИТ/Д22и.
Содержание указанного Законопроекта в большинстве своем повторяет нормы Законопроекта об имущественных торгах, включая предложение о введении процедуры смешанного аукциона, с той лишь разницей, что изменения вносятся исключительно в Закон о банкротстве.
Такая палитра законодательных инициатив, которые возникают параллельно, может свидетельствовать о том, что у курирующего министерства и законодателя отсутствует четкое представление о том, каким способом и в каком порядке должно осуществляться правовое регулирование торгов по продаже имущества должников в процедурах банкротства.
Не вызывает сомнения, что изменение порядка проведения торгов по продаже имущества должников в рамках процедур банкротства является актуальной, а также экономически и юридически обоснованной мерой. Идея смешанных торгов («голландский аукцион»), предложенная законодателем, выглядит наиболее перспективной, поскольку позволяет добиться одновременно сокращения сроков проведения торгов и повышения эффективности каждой торговой процедуры. Вместе с тем эффективность процедуры смешанных торгов будет зависеть главным образом от способа реализации данного механизма, а также от уровня юридической техники при формулирования норм, регулирующих новый порядок проведения торгов.

По нашему мнению, правовое закрепление предлагаемых новелл должно состояться путем внесения изменений именно в отраслевое законодательство, регламентирующее отношения в сфере банкротства, поскольку для объединения всех видов имущественных торгов в рамках отдельного федерального закона в настоящее время отсутствуют сколько-нибудь серьезные теоретическая основа, предпосылки, а также потребности практиков. Указанный способ реализации данного механизма обеспечит учет всех особенностей проведения торгов по продаже имущества должников в рамках процедур банкротства.
Что касается юридической техники, то здесь важно, чтобы законодатель не просто заимствовал систему голландского аукциона, а детально ее проработал, приняв во внимание сложившуюся правоприменительную практику, особенности отечественного (в том числе отраслевого) законодательства, а также учел предложения и замечания профессионального сообщества (операторов электронных торговых площадок, организаторов торгов, арбитражных управляющих и пр.).

Библиографический список:
1. Абакумова Е.Б. Договорное регулирование корпоративных отношений в России: к вопросу классификации предметов соглашения // Современное право. 2016. № 10. С. 80 – 85.
2. Божко М.П., Галанцев Д.А. Семь уроков корпоративных конфликтов. М.: Проспект, 2018. 96 с.
3. Васенин В.А. Противодействие коррупции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2017. № 9. С. 17 – 21.
4. Грушко Т.Г. Практические аспекты реализации заложенного имущества в процедурах банкротства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 5. С. 6 – 11.
5. Гурин О.Ю., Аршба К.А. Правовые последствия применения различных способов обеспечения исполнения контракта // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2016. 320 с.
6. Смирных А.Г. Продажа имущества в процессе несостоятельности (банкротства): необходимость концептуальных изменений // Предпринимательское право. 2017. № 4. С. 66 – 71.
7. Тасалов Ф.А. Практика Верховного Суда Российской Федерации в сфере публичных закупок: на пути к формированию единых подходов к применению законодательства о контрактной системе // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 1. С. 116 – 125.